¿...Y QUÉ HACEMOS CON LA CNB?
¿ Y SI LA REFUNDAMOS?
En noviembre de 2017 se publicó la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (Ley General) lo que sin duda fue un gran logro de familiares de personas desaparecidas que durante varios años han luchado incansablemente por la construcción de un marco jurídico que enfrente de manera integral el problema de las desapariciones de personas en México.
Esta ley representó esperanza y el reconocimiento de los derechos de las víctimas, familiares y allegados, estableciendo por primera vez un sistema especializado para la búsqueda de personas desaparecidas. Se creó también la Comisión Nacional de Búsqueda (CNB) como el órgano principal para realizar acciones de búsqueda de personas desaparecidas, dotándola de atribuciones amplias y recursos que, en teoría, le permitirían enfrentar una situación humanitaria grave.
Sin embargo, a casi ocho años de su publicación, la CNB aún ha sido incapaz de realizar las funciones que le dicta la ley. En este sentido, debemos refundar la CNB como una institución que sirva a familiares y personas allegadas para buscar y encontrar a sus seres queridos.
Este documento presenta un análisis y propuestas preliminares para la transformación de la CNB. Se incluyen tres temas fundamentales: primero, un examen de las 61 atribuciones principales que la ley otorga a la CNB y la identificación de algunas que no se han ejercido; segundo, un análisis de los recursos humanos y presupuestales con lo que cuenta la institución, que revelan desbalances entre las capacidades disponibles y las exigencias del mandato legal; y tercero, una reflexión sobre la naturaleza compleja y multidimensional del fenómeno de las desapariciones en México.
La refundación de la CNB no puede esperar más...
I Atribuciones de la CNB.
El artículo 53 de la Ley General establece 62 atribuciones para la CNB, las principales se pueden agrupar en cinco grupos:
*Atribuciones regulatorias o normativas: Como emitir el Programa Nacional de Búsqueda, emitir lineamientos para el Registro Nacional, emitir protocolos, entre otros.
*Atribuciones operativas y de acciones de búsqueda: Por ejemplo, solicitar acompañamiento policial en las búsquedas, determinas las acciones de búsqueda necesarias, realizar campañas para toma de muestras genéticas, etcétera.
*Atribuciones de coordinación interinstitucional: Como diseñar mecanismos de coordinación gubernamental con la Administración Pública Federal, solicitar a CEAV Gastos de Ayuda a familiares, colaborar con los tres órdenes de gobierno, asesorar a comisiones locales, celebrar convenios con otras autoridades.
* Atribuciones de identificación humana: Por ejemplo, coordinar la operación del Centro Nacional de Identificación Humana, resguardar información de identificación humana, opinar sobre políticas de identificación, etcétera.
*Atribuciones de información, evaluación y análisis: Como dar informes trimestrales del Programa Nacional de Búsqueda, elaborar diagnósticos de patrones criminales, realizar informes de análisis de contexto, asesorar a familiares, establecer mecanismos de evaluación y comunicación con las familias, entre otros.
En este rubro, para la refundación de la CNB, es necesario avanzar en lo siguiente:
Primero. – Elaborar el Programa Nacional de Búsqueda que ha sido un tema pendiente desde 2017. El programa que se hizo público en años anteriores, y por el que se pagó varios millones de pesos a una consultora, careció de validez por no seguir con los lineamientos establecidos.
Segundo. – Tener una política proactiva de acciones de búsqueda en campo que se construya a partir de la experiencia de personas buscadoras.
Tercero. – La desaparición de una persona es un asunto público que requiere una respuesta integral del Estado. Dado que las desapariciones tienen orígenes y naturalezas diversas, la CNB debe desarrollar mecanismos de coordinación interinstitucional diferenciados que vayan más allá de la relación con la Fiscalía General de la República. Esto implica establecer protocolos específicos de colaboración con instituciones como el Instituto Nacional de Migración (para casos de personas migrantes), el Sistema DIF (para casos de menores), las secretarías de Salud (para personas con condiciones médicas especiales), las instituciones de protección civil (para accidentes o desastres), y otras dependencias según el contexto específico de cada desaparición.
Cuarto. – Evaluar la experiencia fallida del Mecanismo Extraordinario de Identificación Forense y garantizar el fortalecimiento del Centro Nacional de Identificación Humana.
Quinto. – Establecer un mecanismo de evaluación periódica y rendición de cuentas de las acciones de CNB con familiares y personas allegadas de las víctimas de desaparición.
Para avanzar en estos puntos, es necesario realizar un análisis de recursos humanos y presupuestales con los que cuenta la CNB.
II Recursos humanos y presupuestales de la CNB.
De acuerdo con información obtenida a través de la Plataforma de Transparencia, la CNB cuenta con 254 plazas de las cuales 64 son de nivel de subdirección y superiores.
* 1 persona titular.
* 4 direcciones generales: de acciones de búsqueda, de vinculación y políticas públicas, del Centro Nacional de Identificación Humana y del RNPDNO.
* 19 direcciones.
* 40 subdirecciones.
Existen tres exigencias fundamentales hacia la CNB: el tema forense, las acciones de búsqueda en campo y el registro nacional (RNPDNO).
En cuanto el tema forense, se detectaron en la plantilla de CNB a 31 personas que atienden el tema: 14 a nivel de departamento, 10 a nivel subdirección, 6 a nivel de dirección y 1 dirección general. Si bien es cierto que de entrada se pueden considerar pocas personas frente al reto que se tiene enfrente, será necesario un análisis detallado de las funciones que efectivamente realiza cada persona y la coordinación con otras instituciones con el objetivo de reorganizar el organigrama para hacerlo eficiente y funcional.
En el tema de las acciones de búsqueda, se detectaron 112 plazas a nivel departamento de planeación y acciones de búsqueda, que hace suponer que son las personas que realizan acciones de búsqueda en campo en todo el territorio nacional. En primer lugar, es fundamental garantizar que tengan todas las medidas necesarias para realizar su trabajo de campo, incluyendo el pago de los viáticos antes de salir a comisión.
En cuanto al RNPDNO, y de acuerdo con un análisis nominal de las plazas de la CNB, solamente se detectaron a 9 personas que atienden el tema del registro nacional: 6 personas a nivel de departamento (2 de análisis estadístico y 4 de registro de personas desaparecidas y no localizadas), 1 persona a nivel subdirección del registro nacional de personas desaparecidas, 1 persona a nivel dirección y 1 dirección general. Todas los que hemos usado el RNPDNO sabemos la necesidad de su depuración y la existencia de registros duplicados.
En cuanto al presupuesto, le fue otorgado a la CNB alrededor de 1,100 millones de pesos a través de dos programas presupuestarios: el 026 para determinación, ejecución y seguimiento a las acciones de búsqueda de personas desaparecidas y no localizadas con $250 millones de pesos y el 008 para subsidios para las acciones de búsqueda de personas desaparecidas y no localizadas con alrededor de $850 millones de pesos. Ambos programas tuvieron en años recientes una valoración cualitativa de “medio” lo que significa que persisten retos importantes en el manejo eficiente de los recursos.
Es de destacar el decreto publicado el 18 de marzo de 2025 por la Presidenta Claudia Sheinbaum que establece en su artículo tercero que “La Comisión Nacional de Búsqueda solicitará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las herramientas y recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, para garantizar la búsqueda, localización e identificación de personas desaparecidas y no localizadas”. En este sentido, el presupuesto señalado anteriormente no es un techo o límite sino que se puede incrementar por lo que es imprescindible la eficiencia en el manejo de los recursos para garantizar las acciones de búsqueda, localización e identificación.
Para refundar la CNB, en el tema de recursos humanos y presupuestales, se requiere lo siguiente:
Primero. - Realizar un análisis exhaustivo del organigrama y funciones realizadas por las 254 personas adscritas a la CNB con el objetivo de que que en la práctica funcione de manera horizontal y eficiente.
Segundo. – Definir y trazar de manera pública, con el acompañamiento de familiares y allegados de personas desaparecidas, la ruta que seguirá el Centro Nacional de Identificación Humana.
Tercero. – Garantizar que las personas servidoras públicas de la CNB que realizan acciones de búsqueda en campo tengan condiciones dignas para hacer su labor, incluyendo el pago de viáticos antes de salir a comisión.
Cuarto. – La CNB deberá evaluar contratar de manera directa a las personas que han demostrados ser las mejores buscadoras en México: familiares y allegados de personas desaparecidas.
Quinto. - Continuar con la depuración y perfeccionamiento del RNPDNO a través de una metodología transparente y pública.
Sexto. – Ejecutar el decreto de 18 de marzo de 2025 y solicitar a la SHCP “las herramientas y recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, para garantizar la búsqueda, localización e identificación de personas desaparecidas y no localizadas”
III Del fenómeno de las desapariciones en México.
Las desapariciones son un fenómeno muy amplio que es necesario seguir profundizando y estudiando. Las desapariciones de personas no necesariamente es un tema criminal, existen muchos tipos de desapariciones y, dentro de este espectro, también existen diversos tipos de desapariciones forzadas.
Las desapariciones constituyen un fenómeno complejo y multidimensional que es necesario analizar de manera profunda y diferenciada. Las desapariciones tienen diversa naturaleza y origen, por lo que es necesario entender este fenómeno como un espectro amplio que abarca situaciones diversas. Pensemos diversos escenarios:
* Desapariciones que incluyen la comisión de un delito: existen desapariciones vinculadas a un hecho delictivo sin que necesariamente constituya una violación a derechos humanos por parte del Estado. Ejemplo: una persona priva de la libertad a otra de manera violenta. Los familiares de la víctima realizan la denuncia y las autoridades comienzan las investigaciones de manera inmediata y siguiendo los protocolos correspondientes.
* Desapariciones que incluyen vulneración de derechos humanos: Hay también otras desapariciones que pueden implicar vulneraciones de derechos humanos, pero no necesariamente hechos delictivos. Por ejemplo, las políticas migratorias que involucran la detención de personas, que mientras no se tenga comunicación con ellas, para sus familiares están desaparecidos. Al seguir procedimientos establecidos en la ley, no necesariamente son delitos, pero sí podrían ser considerados como vulneraciones de derechos humanos.
* Desapariciones que son delitos y violaciones a derechos humanos: En ámbitos académicos se ha llamado “desaparición forzada clásica” a la que, por ejemplo, ocurría en México en la década de los setenta que se presentaba de manera generalizada y sistemática. En estas desapariciones forzadas convergen la comisión de delitos y violaciones a derechos humanos. Pero también existen otras desapariciones forzadas que se presentan en otros contextos y son de diversa naturaleza.
* Desapariciones sin delito ni violación a derechos humanos: Existen personas que quieren iniciar una nueva vida y se alejan voluntariamente de su entorno familiar y social, o que tuvieron algún accidente o tienen una situación de vulnerabilidad. En nuestras sociedades se presentan muchas formas de desapariciones.
Esta categorización, que se vuelve más compleja si analizamos los diversos tipos de desapariciones forzadas y desapariciones que se presentan en la realidad, no minimiza la importancia de ningún tipo de desaparición ni niega el derecho a buscar y ser buscado ya reconocido en el sistema jurídico mexicano. La conclusión es que cada tipo de desaparición requiere de estrategias específicas de búsqueda, investigación y atención que deben ser diferenciadas para ser eficaces.
Una comprensión diferenciada del fenómeno de las desapariciones es clave para la refundación de la CNB. Reconocer la diversidad y complejidad de las desapariciones es importante para desarrollar protocolos especializados y construir capacidades institucionales que respondan a la naturaleza específica de cada tipo de desaparición.
... y lo que sigue: la refundación de la CNB.
Duclós Salinas (“Méjico pacificado”, 1904) fue quizás la primera persona en utilizar el verbo “desaparecer” para referirse al arresto o privación de la libertad de cualquier tipo, realizada por agentes del Estado y con la negativa de reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la víctima. Lo que después sería conocido jurídicamente como una desaparición forzada, Duclós Salinas lo relató a inicios del siglo XX en el contexto del gobierno de Bernardo Reyes en Nuevo León.
A mediados del siglo XX, y en el contexto de las dictaduras latinoamericanas, el fenómeno de las desapariciones forzadas emergió mundialmente y junto con él, emergió también un movimiento social amplio liderado por mujeres buscadoras que se convirtieron en defensoras de derechos humanos.
En México se vivió este proceso principalmente en la década de los setenta cuando las desapariciones forzadas eran cometidas por fines políticos y de manera generalizada y sistemática. Con el desmantelamiento del aparato represor, nuevas formas de desapariciones comenzaron a ocurrir en los ochenta, ahora en la modalidad del secuestro. Y luego conocimos otras desapariciones en el contexto de que popularmente se conoce como la época de la “guerra contra el narco”.
Y mientras esto ocurría, otros tipos de desapariciones se presentaban sin generar discusión pública: desapariciones de migrantes, de personas LGBTQ+, por trata, por temas específicos de personas de edad avanzada, por enfermedades, por accidentes, por sustracción de menores…
Esta evolución histórica y diversidad del fenómeno exige una CNB que entienda el pasado y sea capaz de adaptarse a las realidades del presente y enfrentar el reto de las desapariciones en México. La refundación institucional debe partir del reconocimiento de que las desapariciones han evolucionado, se han diversificado y han adquirido nuevas modalidades que exigen respuestas institucionales igual de dinámicas y especializadas. La CNB debe comprender esta complejidad histórica y contemporánea para estar a la altura del desafía que enfrenta el país.
ADENDA: 12 DE SEPTIEMBRE DE 2025
Habiendo terminado el proceso de designación de la persona titular para la Comisión Nacional de Búsqueda, agradezco a los colectivos, personas expertas y familiares de personas desaparecidas que apoyaron mi candidatura.
Como lo señalé en la entrevista, a nivel macro existen dos grandes rubros a mejorar en la CNB: el manejo de los recursos y la infraestructura jurídica/institucional. Una vez atendiendo eso, se podrán abordar los retos específicos que enfrenta la CNB.
I MANEJO DE LAS FINANZAS.
Este año 2025 la CNB ha tenido un presupuesto de $1,100 millones de pesos. Existen ejemplos de malos manejos de recursos:
*Se pagó 5 millones de pesos a una consultora privada para realizar el Programa Nacional de Búsqueda, que por ley es una de las funciones que tiene que realizar la propia CNB. Además, al no cumplir con los requisitos de ley, el Plan Nacional que se realizó no existe jurídicamente.
*Se erogaron 75 millones de pesos por el trabajo del Mecanismo Extraordinario de Identificación Forense que sólo logró identificar a una persona. Es necesario evaluar el fracaso que significó este mecanismo.
*Gran parte del presupuesto de la CNB se destina a subsidiar a las comisiones locales de búsqueda. Y existen estados que no han ejercido la totalidad de los recursos y simplemente los devuelven. Se han documentado subejercicios al nivel del 60% en Guerrero y Puebla.
*La Secretaría de Hacienda ha calificado con nivel medio el uso de recursos de CNB, con lo que se acredita que este tema es uno de los principales retos de la CNB.
La principal acción que se debe llevar a cabo para mejorar el tema financiero de la CNB es la modificación de los Lineamientos para el Otorgamiento de Subsidios a las Entidades Federativas. Se deben incluir no sólo variables cuantitativas sino también cualitativas en el otorgamiento de los subsidios así como incluir mecanismos efectivos de asesoría y evaluación de acuerdo a las facultades que la ley concede a la CNB.
II INFRAESTRUCTURA JURÍDICA/INSTITUCIONAL
Se debe avanzar en la infraestructura jurídica/institucional de la CNB, en varios casos pendiente desde 2017. La información que se tiene es que se ha avanzado en el proceso de creación del Reglamento de la CNB, la actualización del protocolo homologado de búsqueda, los lineamientos del RNPDNO, así como los lineamientos de operación del Sistema Nacional de Búsqueda.
Sin embargo, siguen pendientes tanto el Programa Nacional de Búsqueda como los Regionales. Para la realización de estos programas, la CNB debe ejercer todas las facultades que tiene por ley como la de realizar análisis, informes y diagnósticos sobre patrones de criminalidad y de desapariciones.
También para avanzar en la consolidación de la infraestructura jurídica/institucional de la CNB se deben realizar convenios de cooperación con entidades privadas y de la administración pública para la atención y prevención de conformidad con cada tipo específico de desaparición.
III RETOS ESPECÍFICOS
Desde mi punto de vista, es necesario trabajar en los dos puntos anteriores para fortalecer la CNB y, a partir de ahí, responder de manera eficaz a los principales retos específicos de la CNB:
*Construir una hoja de ruta para enfrentar el tema forense y realizar el plan y metas para el funcionamiento del Centro Nacional de Identificación Humana.
*Establecer mecanismos transparentes de rendición de cuentas.
*Diseñar políticas de prevención de las desapariciones con base den los diagnósticos y análisis que se realicen.
*Obtener información de manera directa para realizar búsquedas en campo.
*Establecer y clarificar los mecanismos de coordinación con las demás autoridades y familiares de personas desaparecidas.
CONCLUSIÓN
Refundar la CNB significa honrar la memoria de quienes siguen ausentes y la resistencia de las personas que siguen buscando. Significa también transformar el dolor en acción, la burocracia en búsqueda efectiva, y las promesas en resultados. Hoy se tiene la oportunidad de demostrar que es posible construir instituciones que respondan con dignidad a una de las crisis humanitarias más profundas de nuestra historia. Dejo esta propuesta como aportación para el diálogo esperando pueda ser retomada por el nuevo equipo directivo y los planteamientos aquí señalados sean útiles para la transformación que la CNB requiere. La refundación de la CNB no puede esperar más, cada persona desaparecida importa y cada familia merece respuestas.
¡GRACIAS!